C.M. n. 823/400/93 DEL 22/6//2000

Circolare del Ministero dei Lavori pubblici n. 823/400/93 del 22 giugno 2000

D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, recante il regolamento concernente il sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi dellarticolo 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni - Ulteriori indicazioni interpretative ed operative.

Al Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici
Ai Direttori Generali
Al Capo dellIspettorato Generale per lAlbo Nazionale Costruttori e i Contratti
Al Capo dellIspettorato Generale per la Circolazione e la Sicurezza Stradale
Al Presidente del Magistrato alle acque di VENEZIA
Al Presidente del Magistrato per il Po di PARMA
Ai Provveditori Regionali alle OO.PP
Ai Segretari Generali delle Autorit di Bacino di livello nazionale
AllAmministratore dellANAS

Con la circolare esplicativa 1 marzo 2000, n. 182/400/93 questo Ufficio ha fornito prime indicazioni interpretative utili per limmediata applicazione delle nuove norme in materia di appalti pubblici, con particolare riferimento al d.P.R. 34/2000 in materia di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.

A seguito delle numerose richieste pervenute, sono emerse ulteriori questioni che necessitano di essere opportunamente chiarite, almeno per quanto concerne aspetti che presentano spiccato interesse generale.

A) Lavori di importo inferiore ai 150.000 Euro

Larticolo 28 del d.P.R. 34/2000 in attuazione di quanto previsto dal comma 11-quinquies dellarticolo 8 della legge-quadro, stabilisce i requisiti di ordine generale, tecnico e organizzativo, che le imprese devono possedere per lesecuzione dei lavori di importo inferiore ai 150.000 Euro, per i quali non obbligatoria la qualificazione disciplinata dal nuovo sistema.
Il livello di requisiti dettato dal citato articolo 28 deve intendersi come inderogabile da parte della stazione appaltante, che non pu prevedere requisiti maggiori o ulteriori rispetto a quelli fissati dalla norma, come peraltro previsto esplicitamente dallarticolo 1, comma 4, del Regolamento n. 34 del 2000.
La stazione appaltante deve specificare nel bando le caratteristiche del lavoro richiesto, al fine di consentire anche la partecipazione di imprese che abbiano eseguito lavori diversi, che presentino tuttavia una correlazione tecnica oggettiva con i lavori da eseguire.

Sono lavori utili ai fini dellammissione alla gara non solo quelli effettivamente svolti dallimpresa, ma anche quelli eseguiti da altro soggetto, sotto la responsabilit del direttore tecnico dellimpresa richiedente, qualora limpresa abbia assunto tale figura professionale nel proprio organico.
Infatti, il requisito di natura tecnico organizzativa e pertanto la sua sussistenza, ai sensi del comma 3 dell'articolo 28, determinata e documentata secondo quanto previsto dal titolo III del regolamento di qualificazione. Allinterno del titolo III ora citato, larticolo 18, comma 14, consente la dimostrazione dei lavori eseguiti attraverso lesperienza professionale del proprio direttore tecnico.

La facolt di avvalersi dellesperienza del direttore tecnico vale anche con riferimento allimporto dei lavori eseguiti, ai fini della determinazione del diverso requisito del costo del lavoro di cui allarticolo 28, comma 1, lettera b), salvi in ogni caso gli abbattimenti ivi previsti.
Inoltre, sempre relativamente allimporto dei lavori eseguiti, sono stati sollevati dubbi interpretativi relativamente al fatto che larticolo 28 si riferisce allimporto del contratto da stipulare, laddove in altre norme del regolamento (articoli 31 e 32) il requisito della cifra di affari rapportato allimporto dellappalto da affidare.

Nel suddetto contesto, le due espressioni contratto da stipulare e appalto da affidare si riferiscono in modo unitario ed equivalente al dato economico, valore dellappalto, posto a base della procedura, concorsuale o negoziata che sia. Nonostante la formulazione della norma, vale in ogni caso il principio per cui i requisiti vanno determinati ed accertati con riferimento alla dimensione economica dellappalto fissata al momento dellavvio della procedura di affidamento da parte della stazione appaltante.

Per quanto riguarda il requisito dellattrezzatura tecnica, larticolo 28, comma 1, lettera c), prescrive che essa debba essere "adeguata" senza fornire ulteriori specificazioni in ordine alle modalit di valutazione.
Si ritiene che la sussistenza del requisito non deve essere necessariamente verificata in termini di relazione proporzionale tra ammortamento e cifra daffari, come avviene, nella fase transitoria, per i lavori di importo superiore, ma pu essere valutata in rapporto alla natura ed allimporto dellappalto da affidare. Naturalmente, a regime, le stazioni appaltanti non saranno tenute a valutare ladeguatezza dellattrezzatura posseduta dalle imprese che abbiano lattestazione rilasciata dalle S.O.A. per la partecipazione ad appalti di valore superiore ai 150.000 Euro, dovendosi ritenere senzaltro adeguata lattrezzatura di tali imprese anche per la realizzazione di lavori di importo inferiore alla soglia di qualificazione.

Poich possibile che lassenza di un chiaro parametro di "adeguatezza" possa generare difficolt in sede di gara, nella concreta valutazione della sussistenza del requisito, con inevitabile contenzioso, si suggerisce alle amministrazioni appaltanti di inserire nel bando una specifica descrittiva dellattrezzatura tecnica che si ritiene "adeguata" per la realizzazione dellintervento e che limpresa pu avere, indifferentemente, in propriet, in locazione finanziaria o in noleggio. Ovviamente, al fine di non rendere eccessivamente rigido il criterio di valutazione, opportuno che le amministrazioni appaltanti, sempre nel bando di gara, precisino che consentito alle imprese candidate che non siano in possesso dellattrezzatura specificata, di dimostrare con la produzione di idonea relazione tecnica lequivalenza dellattrezzatura posseduta rispetto a quella richiesta.

B) Certificazione dei lavori eseguiti

stato formulato a questo Ufficio un quesito circa la sostituibilit dellattestato di buon esito dei lavori eseguiti sui beni sottoposti a tutela previsto dal comma 7 dellarticolo 22 e dal comma 2 dell'articolo 28, in considerazione delle difficolt spesso incontrate dalle imprese nellottenere tempestivamente il rilascio del documento da parte delle autorit competenti.
Interpellato al riguardo lUfficio centrale per i beni artistici, architettonici, archeologici e storici, si ritiene che, sulla base della vigente legislazione, possa essere seguita anche la procedura di seguito specificata.

Il rappresentante legale dellimpresa candidata potr trasmettere alla competente Soprintendenza lautocertificazione di buon esito dei lavori effettuati, indicando esplicitamente gli estremi della gara (in particolare, lamministrazione procedente e il termine di presentazione delle offerte) per la quale la dichiarazione resa, invitando la suddetta Soprintendenza a far pervenire alla stazione appaltante leventuale rettifica rispetto a quanto dichiarato. In sede di gara limpresa candidata dovr dare evidenza documentale dellavvenuta trasmissione alla Soprintendenza della suddetta autocertificazione, oltre a produrre il certificato o la dichiarazione contenenti i dati relativi ai lavori eseguiti, secondo quanto previsto dal decreto n. 34/2000, rilasciati dal committente. Limpresa assume piena responsabilit della veridicit di quanto dichiarato.

Sono pervenute ulteriori richieste di chiarimento in ordine ai certificati di esecuzione dei lavori di cui allarticolo 22, comma 7.

Al riguardo si ricorda che detti certificati, redatti in conformit allo schema di cui allallegato D, dovranno essere rilasciati dalla amministrazione committente, anche in relazione a lavori in corso o lavori ultimati, anche se non ancora collaudati.

Lattestazione del buon esito dei lavori stessi, infatti, prescinde dalle risultanze del collaudo, riguardando esclusivamente il fatto che i lavori di cui trattasi siano stati eseguiti a regola darte ed in conformit al progetto e al contratto, ci che costituisce oggetto della specifica funzione del direttore dei lavori (articolo 124 del d.P.R. n. 554/1999 e articolo 3 R.D. n. 350/1895).
Va inoltre precisato che ai sensi dellarticolo 25 del d.P.R. n. 34/2000, la qualificazione dellimpresa viene effettuata con riferimento alla categoria prevalente risultante dal certificato di esecuzione lavori. Tuttavia evidente che, nellipotesi di lavori effettuati in associazione di tipo verticale, la qualificazione delle imprese sar fatta per la mandataria, in rapporto alla categoria prevalente, per le mandanti in rapporto alle categorie relative alle lavorazioni scorporate da esse assunte.

Analogamente, per limpresa singola che abbia eseguito i lavori nella categoria prevalente e in alcune o tutte le categorie scorporate, la qualificazione sar effettuata nelle relative categorie per i rispettivi importi.

Relativamente allallegato D si osserva quanto segue.

Innanzitutto al quadro A si precisa che la voce importo complessivo dellappalto si riferisce allimporto a base dasta indicato nel bando di gara, mentre la successiva voce importo del contratto, posta alla fine nel quadro B, riguarda limporto contrattuale totale, comprensivo delle eventuali perizie di varianti.

Relativamente al quadro C, per la parte imprese subappaltatrici e/o assegnatarie e importo al netto dei subappalti e delle assegnazioni, stato fatto rilevare come lutilizzo di un unico schema riassuntivo non giovi alla chiarezza della evidenziazione dei soggetti e degli importi utili ai fini della qualificazione e ci soprattutto con riguardo al caso di imprese assegnatarie che subappaltano a propria volta.
Al riguardo si ritiene che nulla osti a che il responsabile del procedimento esplichi nel certificato i dati concernenti le voci lavorazioni, importi, categorie imprese, sede disaggregandoli ed indicandoli in due distinte tabelle, luna con riferimento al subappalto o assegnazione effettuati dal consorzio, laltra con riferimento alleventuale subappalto operato dallassegnataria; in tale ipotesi potr altres intendersi superata la necessit di indicazione dellimporto al netto dei subappalti e delle assegnazioni.

C) Noleggio di attrezzatura tecnica

Da pi parti stato sollecitato un chiarimento in ordine alla effettiva valutabilit dei canoni di noleggio ai fini della determinazione del requisito delladeguatezza della attrezzatura tecnica.

Larticolo 18, comma 8, con riferimento al requisito utile ai fini della qualificazione, specifica che ladeguata attrezzatura tecnica consiste nella dotazione stabile di attrezzature, mezzi dopera ed equipaggiamento tecnico in propriet, in locazione finanziaria o in noleggio. Il medesimo comma precisa che limporto degli ammortamenti, dei canoni di locazione finanziaria o di noleggio deve rappresentare un valore almeno pari al 2% della cifra daffari dellimpresa e deve essere costituito per almeno la met dagli ammortamenti e dai canoni di locazione finanziaria. Sembrerebbe pertanto che i canoni di noleggio non possano essere considerati unitamente agli ammortamenti e ai canoni di locazione finanziaria al fine di contribuire a raggiungere il valore minimo dell1% richiesto dalla norma.
Tuttavia va considerato che il tetto minimo dell1% fissato dallarticolo 18, comma 8, ha il fine di identificare lattrezzatura "stabilmente" in possesso dellimpresa, escludendo quei mezzi dopera e quegli equipaggiamenti tecnici che, attraverso brevi noleggi, entrano solo occasionalmente e incidentalmente nella disponibilit dellimprenditore, al limitato fine di eseguire un particolare appalto, senza quindi concorrere alla determinazione della effettiva consistenza del "parco attrezzature" ordinariamente nella disponibilit dellimpresa. Inoltre, il regolamento intende evitare la possibilit di raggiungere il requisito richiesto per legge mediante laccensione di consistenti contratti di noleggio, provvedendo poi alla risoluzione e/o al recesso dagli stessi non appena raggiunto lobiettivo della qualificazione.
Alla luce delle finalit della norma, pertanto, deve concludersi che i noleggi che il Regolamento prescrive di contenere entro l1% sono i noleggi finalizzati allacquisizione temporanea dellattrezzatura da destinare ad una determinata commessa.

Al contrario, tutte le forme di noleggio di attrezzatura stabilmente connessa allorganizzazione aziendale non presentano, relativamente agli aspetti che interessano, alcuna effettiva differenza con la locazione finanziaria. Difatti, il "noleggio" definito dal regolamento va ricondotto alla fattispecie tipica della locazione di cosa mobile (articolo 1571 Codice civile), finalizzata ad assicurare il godimento di un bene verso il pagamento di un corrispettivo. Per "locazione finanziaria" ci si riferisce normalmente alla fattispecie del contratto di leasing, finalizzato al finanziamento di un soggetto, allo scopo di consentirgli il godimento di un determinato bene, con la facolt per lutilizzatore di "riscattare" la propriet stessa del bene al termine del contratto.

La locazione finanziaria cui si riferisce il requisito non ha invece come obiettivo finale lacquisto della propriet del bene acquisto che resta una facolt e non un obbligo per lutilizzatore ma unicamente il godimento, con la possibilit di fruire delle detrazioni fiscali previste per legge. Per le specifiche finalit dellarticolo 18, comma 8, pertanto, non sussiste alcuna sostanziale differenza tra la locazione stabile di una attrezzatura e la locazione finanziaria della stessa senza esercizio della facolt di riscatto. Quindi, sarebbe illogico trattare differentemente, ai fini dellaccertamento del requisito di qualificazione, il noleggio inteso come locazione di attrezzatura stabilmente connessa allorganizzazione aziendale rispetto alla locazione finanziaria.
Di conseguenza, si ritiene che, al fine di costituire la met del valore del 2%, possano essere validamente considerati gli ammortamenti, i canoni di locazione finanziaria, nonch i canoni di leasing operativo e i canoni di locazione (noleggio) purch relativi ad attrezzatura stabilmente connessa allorganizzazione aziendale.

D) Subappalto

Altra questione riguarda la disciplina del subappalto. Larticolo 30 del regolamento esclude lobbligo di indicare esplicitamente nel bando le parti costituenti lopera o il lavoro nel caso in cui tali parti siano singolarmente di importo inferiore al 10% dellimporto complessivo dellaffidamento, o comunque di importo inferiore a 150.000 Euro.

La disciplina del subappalto attualmente regolata dalla norma di rango primario dellarticolo 18 della legge 55/1990, come modificato dallarticolo 34 della legge quadro in materia di lavori pubblici. Per effetto della citata disposizione, le lavorazioni diverse da quella prevalente, indicate nel bando, possono essere subappaltate o scorporate nella loro interezza a scelta dellofferente; il principio desumibile con estrema chiarezza dal comma 3 dellarticolo 18 legge 55/90, che fissa il limite quantitativo del trenta per cento solo con riferimento al subappalto delle lavorazioni appartenenti alla categoria prevalente.

A ci si aggiunga che ai sensi del medesimo articolo 18, comma 12, sono considerati subappalto i noli a caldo e le forniture in opera che siano di importo superiore al due per cento dellimporto complessivo dei lavori affidati, o comunque di importo superiore a 100.000 Euro, e qualora lincidenza del costo della manodopera sia superiore al 50% del valore del contratto.

Le norme ora richiamate conducono ad affermare che laggiudicatario:
ha la facolt incondizionata di avvalersi del subappalto o dello scorporo per tutto quanto esula dalla categoria prevalente, fatto salvo quanto previsto dallarticolo 13, comma 7, della legge n. 109/94;
inoltre, ha la facolt di subappaltare il trenta per cento delle lavorazioni della categoria prevalente, fermo restando che su tale limite incidono anche le lavorazioni non indicate separatamente nel bando in quanto di valore inferiore ai limiti fissati dal menzionato articolo 30 del regolamento;
infine, pu liberamente affidare a terzi nellambito dellorganizzazione dellimpresa, senza che ci costituisca subappalto, i noli a caldo e le forniture in opera di importo inferiore ai limiti fissati dallarticolo 18, comma 12, della legge n. 55/1990 (due per cento del valore complessivo dellappalto o 100.000 Euro e/o incidenza della manodopera inferiore al 50%).

Nel rispetto del comma 3, punto 1), dellarticolo 18 in questione, il concorrente deve indicare nellofferta tutti i lavori che intende subappaltare.
Se un concorrente omette di rendere la dichiarazione, da un lato lautorizzazione al subappalto non potr essere accordata in corso dopera, dallaltro lato la stazione appaltante al momento della gara dovr verificare il possesso da parte dellimpresa dei requisiti di qualificazione necessari nel caso in cui questi fossero obbligatori per eseguire le lavorazioni non oggetto di subappalto.

E) Licitazione privata semplificata

Per quanto riguarda la licitazione privata semplificata, ad integrazione e parziale modifica della precedente circolare, si suggerisce alle Stazioni appaltanti che annoverino negli elenchi costituiti ai sensi dellarticolo 23 comma 1-ter della legge-quadro un numero elevato di imprese, di non procedere ad una preventiva qualificazione generalizzata di queste ultime, ma di effettuare tale verifica nella singola gara utilizzando il meccanismo del controllo a campione di cui allarticolo 10, comma 1-quater, della legge 109/1994. Naturalmente, dellavvenuta verifica positiva dei requisiti dovr tenersi conto per le successive procedure avviate dalla medesima stazione appaltante, che potr escludere dal sorteggio le imprese gi precedentemente verificate.

F) Verifica a campione

In ordine alle problematiche emerse relativamente alla verifica a campione da eseguirsi ai sensi dellarticolo 10, comma 1-quater, della legge quadro, si richiama quanto esposto nelle precedenti circolari 11285/ 508/333 del 25 ottobre 1999 e 182/400/93 del 1 marzo 2000, con le seguenti ulteriori precisazioni.
La verifica a campione in senso stretto riguarda i soli requisiti di capacit economico finanziaria e tecnico organizzativa, bench le Stazioni appaltanti abbiano facolt, ai sensi della normativa vigente, di disporre la contemporanea verifica a campione anche dei requisiti di carattere generale; solo per questi ultimi si ribadisce che la verifica dovr svolgersi nel rispetto delle norme sulla semplificazione contenute nella legge n. 127/1997 e nel d.P.R. n. 403/98.

Tornando alla verifica a campione in senso stretto, concernente i soli requisiti economico-finanziari, si osserva che gli stessi vengono dimostrati mediante documenti che ai sensi della speciale disciplina di cui allarticolo 10, comma 1-quater, della legge n. 109/94, debbono essere presentati dai concorrenti sorteggiati. Tuttavia non possono ignorarsi alcuni dati di fatto. Ad esempio limpresa individuale deve comprovare alcuni requisiti mediante produzione delle dichiarazioni fiscali, il cui originale si trova presso lamministrazione delle finanze, che non ne rilascia copia autentica. In tal caso, si ritiene ammissibile ai fini delladempimento dellonere probatorio che le stazioni appaltanti accettino come documenti validi, le copie fotostatiche delle dichiarazioni presentate dallinteressato ovvero dei bilanci depositati, corredate da una dichiarazione impegnativa di conformit da parte del concorrente, nonch da copia della ricevuta di presentazione ovvero della nota di deposito, con indicazione dellamministrazione presso la quale gli originali stessi si trovano. Tale procedura in linea con il disposto dellarticolo 18, comma 2, della legge n. 241/1990.

Al riguardo si ritiene opportuno chiarire, a precisazione dellorientamento espresso dallAutorit di vigilanza per i lavori pubblici nellatto di regolazione n. 15/2000, che detta disposizione prevede che il responsabile del procedimento debba provvedere dufficio allacquisizione diretta dei documenti comprovanti fatti, stati e qualit dichiarati dallinteressato non solo quando la suddetta documentazione si trovi presso lamministrazione procedente, ma anche quando si trovi presso qualunque "altra pubblica amministrazione". Trattandosi, pertanto, di facolt garantita al cittadino da una legge ordinaria dello Stato, la stessa non appare derogabile da una pubblica amministrazione in una procedura di verifica che pu condurre a gravi conseguenze sanzionatorie. Una volta accertata leventuale falsit dei documenti prodotti in copia, ancorch esaurita la procedura di verifica, la stazione appaltante potr procedere alla denuncia allautorit giudiziaria.

Infine, opportuno che le singole stazioni appaltanti non sottopongano a controllo le imprese che risultino essere gi state sottoposte a verifica, con esito positivo, in occasione di altra procedura bandita nellanno precedente dalla medesima amministrazione per laffidamento di lavori di valore uguale o superiore rispetto a quello oggetto di gara. A tal fine, le imprese stesse potrebbero dichiarare la circostanza allatto della dichiarazione del possesso dei requisiti, salva comunque la responsabilit delle stesse per eventuali difformit sopravvenute.